诉源治理背景下诉前调解的实践检视及完善路径

——基于对M市D区诉前调解人员的实证分析

张诗晨 杨云（东坡法院）

论文提要：

在“案多人少”与“案结事不了”的背景下，迫切需要大力推广多元解纷机制运行，联系社会自治力量，将重心下沉到基层与矛盾产生的第一线，实现矛盾源头治理。由于司法裁判终局性、诉讼成本低等特点，矛盾纠纷偏向诉诸于诉讼方式，虽然诉源治理不能仅依靠政府或法院，但法院作为矛盾化解的重要主体，仍需要在党委政府的统筹下，发挥诉前调解功能，衔接诉讼与非诉讼矛盾纠纷化解途径。诉前调解人员作为诉前调解制度的实际参与者，将直接决定诉前调解及诉源治理的效果。故本文以诉前调解实际参与者为视角，实地调研M市D区300例诉前调解案件，集中于诉前调解的过程分析阶段，关注参与者的相互作用以及对推动诉源治理实质化的影响。本文主要采用多元回归分析研究方法，将诉前调解的效果操作化为是否成功，将影响诉前调解效果的因素操作化为诉前调解人员的性别、文化程度及调解机制三方面。研究得出，现有的“多元解纷”实质上仍是以司法审判与行政管理为主的“二元解纷”，社会力量参与被动，直接导致调解人员呈现来源单一、“造血”功能弱等问题。在此基础上，本文提出从优化调解人员、调解方式及调解结构等方面来不断完善诉前调解机制，从而推动诉源治理实质化。

主要创新观点：

1.研究视角创新。与已有研究侧重总体叙述诉前调解的成效、问题、完善路径不同，本文倾向于从诉前调解制度的实际参与者入手，选取诉前调解人员的性别、文化程度与调解机制三个因素作为自变量，通过实地调研和实证分析方法，探寻诉前调解参与人员在实际解纷过程中面临的具体问题及影响调解效果的因素。

2.研究方法创新。已有研究主要集中于诉前调解的经验总结和制度分析等方面，而过程分析与实证调研则稍显不足。大量研究陷入反复论证诉前调解的效力及与诉讼的衔接等困境。本文通过实地调研方法分析诉源治理背景对诉前调解参与人员产生的影响及其反作用力，同时引入社会学的定量方法分析影响诉前调解的因素，即以诉前调解人员的性别、文化程度与调解机制三个因素测量诉前调解的效果。

3.研究内容创新。已有文献在研究诉前调解时，主要从效力性以及其与诉讼的衔接等方面展开论述，较少关注诉源治理背景对诉前调解参与者的影响，在此基础上提出的完善路径将缺乏实践性与具体可操作性，故本文运用实地调研及实证分析方法，从诉前调解参与人员入手，分析对诉前调解效果的影响，既是对原有理论的补充也是对研究内容的创新。

以下正文：

一、诉前调解的实践探索

司法资源短缺加剧了各地法院“案多人少”的矛盾，在此背景下，诉讼方式已经不能适应当下矛盾纠纷主体、类型、诉求多元化的趋势，需要衔接与协调诉讼和非诉讼矛盾纠纷化解方式，形成一种结构互补、可以满足社会主体多样化需求的程序体系和动态运作调整系统。在此背景下，作为矛盾纠纷化解的第一线，基层法院更加需要从源头入手，发挥诉前调解制度功能，及时、迅速化解矛盾纠纷，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。

表1  M市D区人民法院2014-2018年案件数量及增长速度

如表1所示，M市D区人民法院的民商事案件与执行案件数量呈逐年递增趋势，并且执行案件数量的递增速度远远超过民事案件，于2015年—2016年呈井喷式增长，表明当事人虽然取得了司法终局裁判，但却无法从根源上化解矛盾、保障其权益。终局性、对抗性的诉讼方式并非化解纠纷的最优选择，需要转变纠纷化解思维，协调立案、审判、执行环节，畅通诉讼与非诉讼衔接配合，实现矛盾纠纷的源头治理，运用多元矛盾纠纷化解方式保障人民根本利益。

M市D区人民法院以“枫桥经验”为雏形，在此基础上进行拓展，累积经验与做法。一是借助“辅分调审”分流化解矛盾。对到法院起诉的当事人进行司法认知、诉讼常识等诉前辅导工作，有效分流“不必起诉案件”。对于当事人坚持诉讼且符合登记立案条件的案件，由诉讼辅导法官根据纠纷的实际情况予以繁简分流。二是创新研发“矛盾纠纷多元化解大数据平台”，将在线纠纷解决系统与法院办案系统进行跨界融合，为纠纷当事人提供全方位的智能服务。三是探索律师调解、送达外包工作，积极运用电子送达、“互联网+公证电话送达”、委托公证送达、向相关行业主管部门及企业发出司法建议等多种方式化解“送达难”。四是推动网格员参与诉前调解，由于网格员的地理优势以及熟人优势，将其纳入到诉前调解、诉中送达及诉后执行过程中，有效弥补法院在调解、送达及执行机制和能力上的不足，有助于从源头化解矛盾纠纷。

二、变量操作化及数据分析

（一）数据来源

M市D区人民法院在全国首创提出“多元衔接”理念，推动形成“调解组织专业化、调解平台智能化、多元衔接系统化”的纠纷解决新模式。推动律师、物业、保险等20家调解组织建立，与23个行政机关、46个调解组织建立了固定的诉调对接关系，形成大调解格局。本文的样本数据来源于M市D区人民法院2019年1月-5月共300件诉前调解的案例，为了便于量化与统计分析，本文将因变量操作化为诉前调解效果成功与不成功，将自变量操作化为诉前调解人员的性别、诉前调解人员的文化程度、调解机制三个类别。

（二）变量操作化

本文采用logistic回归分析方法，使用spss软件对300个样本数据进行分析。如表2所示，将因变量操作化为诉前调解效果成功与不成功，将自变量操作化为诉前调解人员的性别、诉前调解人员的文化程度、调解机制三个类别，主要探索哪些自变量对诉前调解结果有显著相关关系，在数据支撑的基础上有针对性地提出完善诉前调解机制的路径。

表2 变量操作化

1.诉前调解人员的性别

调解是在对当事人进行沟通疏导后，让双方自愿协商并达成一致意见的方式，调解的方法包括保持中立取得信任法、基本事实与法律关系清楚法等。需要说明的是，本文选取的样本包含了个人调解、公证调解、行业调解、律师调解、人民调解、特邀调解等多种调解机制，而这些机制所涉及的诉前调解人员的性别可能会对调解结果产生一定影响。一般而言，女性诉前调解人员在调解时更侧重情理分析，男性诉前调解人员则更加注重厘清基本事实，从理性经济人角度明晰选择成本。故男性与女性诉前调解人员所选择的不同的调解方式可能对最终调解结果产生一定影响。

2.诉前调解人员的文化程度

在300个样本中，初中文化程度诉前调解人员的调解次数达到总数的55%，而本科学历的诉前调解人员仅占到17.3%。诉前调解人员的文化程度偏低，一方面，基层法院的很大一部分案件会涉及到法理争议不大、偏重情理的基础性案件，诉前调解人员的文化程度对于这类案件的调解而言，并没有实质性影响，相反，诉前调解人员从情理角度出发，更容易引起当事人共鸣，从而化解纠纷。另一方面，诉前调解人员文化程度偏低可能会影响对于法律的理解和适用，对于一些争议较大、涉及法律适用比较复杂的案件，无法向当事人解释清楚法理逻辑，从而影响调解质量与效率。

3.调解机制

    法院受理的案件可能对行业具有敏感性，赋予相关行业一定的调解职能，引导其参与相关纠纷的化解，具有可操作性及针对性。故法院在接受新案件时，会根据纠纷种类的不同选择相应的调解机制，每类调解机制适合的纠纷种类也有所不同。例如，物业服务纠纷通常会选择行业调解；离婚纠纷、赡养纠纷、变更抚养关系通常会选择人民调解；买卖合同纠纷、民间借贷纠纷通常选择特邀调解、公证调解或行业调解。但是，调解机制是依靠辅导法官主观因素来进行判断与划分，是否采用某种调解机制对于诉源治理效果的影响并不确定，故也需要通过实证研究来进行具体分析。

（三）数据分析及结论

1.数据分析

回归分析条件包括分类标准：0.5为界；exp（B）：输出OR值的95%为可信区间；进入概率：0.05为显著水平。Logistic回归模型如图1所示：

Logistic回归模型最终将诉前调解人员的性别和文化程度纳入其中，这两个因素对于调解成功与否具有统计学上的意义，是影响调解成功与否的重要因素。性别OR值=3.296，即女/男=3.296，表明女性调解成功的可能性是男性的3.296倍，文化程度OR值=0.570，即高文化程度导致调解成功的可能性是低文化程度的0.57倍。

由于性别、文化程度均是分类变量，而在第一步分析中，我们默认将分类代码视为有差别，但其实分类代码之间并没有差别，将男女赋值为1或2只是代码的大小而非男女的差别，故在第二步分析中，我们需要将这两个变量做哑变量处理，提高模型的可信度。结果如图2所示。

2.结论

第一次分析与第二次分析的结果一致，诉前调解人员的性别和文化程度对调解成功具有统计学上的意义，性别只有两个水平，故是否设置哑变量的结果均一样。女性的调解成功比例是男性的3.296倍；文化程度生成的两个哑变量中，文化程度（1）代表大专，文化程度（2）代表大学，从图2得出，文化程度（1）不显著，与参照相比差异不明显，而大学文化程度的调解成功率是初中文化程度的3.161倍，且影响显著。通过两次logistic回归分析，发现性别与文化程度对调解成功具有统计学上的意义，同时，在关注数据分析和提取结果的同时，也需要关注数据本身所陈述和反映出的客观问题。

三、困境分析：对诉前调解的深度结构

本文主要基于对M市D区工作人员的实地调研来展开对诉前调解的困境分析，调研得出，目前70%的案件是由入驻法院的行业调解员、公证调解人员调解，而由律师参与调解的案件则较少，调解人员多为行政机关、社区等部门退休人员。具体而言，诉前调解面临的困境目前包括以下三方面。

（一）体系困境：“二元解纷”而非“多元解纷”

诉源治理体现的矛盾化解思维与趋势对诉前调解制度产生了直接的影响，长期在行政管理与司法审判为主的二元纠纷化解模式下，引进社会力量参与纠纷化解过程，本身便存在一定的被动性。通过实地调研发现，参与M市D区人民法院诉前调解的人员中很大部分为行政、司法部门退休干部，导致实际上的矛盾纠纷化解力量仍然是由党政主导下的行政和司法部门组成。虽然基层法院采取的诉前分流、繁简分流、一体化平台等措施在较大程度上增加了司法供给，便利了当事人解决纠纷，但司法能动性的增加也促进了矛盾纠纷流转到法院层面。需要丰富矛盾纠纷化解的主体，充分发挥社会力量，依靠社会力量参与到诉源治理进程中，平衡司法能动性与社会自主性，只有实现多元解纷机制，才能切实推动诉讼治理实质化。

（二）机制困境：诉前调解的内部倾向选择

目前，当法院接受案件时，会首先让辅导法官进行诉前调解分类工作，如果当事人同意进行诉前调解，则法院会根据矛盾纠纷的类型选择调解机制。但经过实地调研，发现有M市D区百分之70%的案件是由人民调解员、公证调解人员调解，而由律师、行政机关的人员调解的案件则较少。产生这一倾向的原因在于诉非对接中心设立行业调解室、人民调解室、行政调解室以及特邀调解室，为调解组织进驻法院开展调解工作创造了基础条件，鉴于矛盾纠纷化解的快捷性因素，法院有天然的倾向将案件直接交由进驻诉非对接中心的诉前调解人员，以便迅速化解纠纷。造成在衔接律师、行政机关诉前调解人员方面稍显不足，这既与法院的司法能动性有限相关，也与法院本身定位相关。法院作为中立的裁判者，将过多的化解矛盾纠纷、分流矛盾纠纷的任务加诸于法院，不仅造成基层法院的被动，还会造成诉源治理的的目的与手段错位。

（三）组织困境：“造血功能”较弱

如第二部分的数据分析所示，诉前调解人员的性别、文化程度对诉前调解有显著影响，而在M市D区人民法院的诉非对接中心设立的行业调解室、人民调解室、行政调解室以及特邀调解室中，仅有两名诉前调解人员为女性，本科学历在诉前调解人员比例仅占46.7%。由于法院在分流诉前调解案件会倾向于将其交由入驻法院的调解人员，故入驻法院的调解人员的性别、文化程度等会对诉前调解产生较大影响。“造血”能力弱的根本原因在于诉前调解、繁简分流、司法确认、诉调对接、一体化平台建设都需要大量的人力资源，很大程度上延伸了司法职能，增加了司法能动性，但司法资源投入有限尤其是在基层法院“案多人少”的情况下，基层法院只能从现有可用资源入手，进行反复挖掘与再创造。但调解资源的局限性可能导致现有诉前调解人员的工作叠加，降低诉前调解人员的工作积极性，无法进一步推动诉源治理实质化。需要继续深化与创新现有司法资源，吸引社会力量参与到诉源治理进程中，丰富其“造血”功能，使社会力量自下而上参与到诉源治理进程中，实现可持续性发展。

四、诉源治理背景下诉前调解机制的探索与发展

诉源治理的关键词有两点，一是诉源，二是治理，即不单纯依靠国家行政机关自上而下的强制力量，而是挖掘社会、民间自下而上的自治力量，实现合作式治理，避免和减少纠纷发生，使纠纷止于未发、化于萌芽，同时优质高效化解已经形成诉讼的纠纷。作为诉源治理的关键环节，诉前调解属于在法院主导下的矛盾纠纷化解方式。本文通过实证分析M市D区300件诉前调解案例，从分析结果出发，以实践为印证，结合已有的研究结论，提出完善诉源治理背景下诉前调解机制的三点建议。

（一）调解人员优化：强化法官助理解纷职能

法官助理的工作内容与书记员不同，并不是纯粹的事务性工作，而是围绕审判活动展开，负责归纳诉讼争议焦点、组织庭前调解、召开庭前会议等。在既有司法资源有限的情况下，法官助理可作为诉源治理的新生力量，盘活“案多人少”局面。M市D区人民法院创新法官助理在多元化纠纷解决机制的作用，创设性提出将法官助理全部纳入简案审判团队的设想，建立一支法院专职调解员队伍。法官助理参与到诉前解纷工作中，既可以提升诉前调解人员的专业化程度，又可以带动现有诉前调解人员的积极性，形成正面效应。将法官、法官助理按照1：2的比例配置到简案审判团队，负责诉前解纷工作与进入诉讼的简单案件的调审工作。一是可以畅通诉非衔接渠道，优质高效化解已经形成诉讼的纠纷。在法院接到案件后，可以由简案审判团队的法官助理先行诉前调解，如若诉前调解不成功，则可以直接进入诉讼程序，有效衔接诉前调解阶段与诉讼阶段。二是将简案审判团队的法官与法官助理引入诉前调解阶段，有助于提升解纷人员的整体专业水平，提升矛盾化解率。

（二）调解结构优化：重心下沉联动网格员与村社干部

2017年，四川省高级人民法院在眉山两级法院试点，依托社会治安综合治理网格化管理平台，发动网格员协助法院执行，取得良好效果。为进一步推动诉源治理实质化，除了要发挥自上而下行政机关的强制力量外，还应当创新发掘自下而上的社会自治力量。综上，可以将“眉山经验”创新应用于整个司法实践活动中，不仅在执行阶段，还包括诉前调解等其他司法活动。基层司法实践中较为常见的是民间借贷矛盾纠纷和婚姻家事纠纷，这两大类纠纷的共同之处在于矛盾纠纷当事人处于熟人社会中。网格员具备熟悉当地民情、具有人缘和地缘的优势，诉源治理联动网格员既可减少矛盾纠纷化解中的对抗性，也能有效弥补法院在调解机制和能力上的不足，提高案件调解、撤诉率。同时，网格员普遍为年纪轻、学历高、熟悉现代网络科技的人员，经过专业培训后既可兼顾情理也可兼顾法理。诉源治理重心下沉另一重要举措在于联动乡镇干部，助力派出法庭化解矛盾纠纷，进而推动诉源治理实质化。处于转型时期的农村，传统治理模式仍然起着举足轻重的作用，联动最熟悉传统解纷方式和最具声望的乡镇、村组干部便是实现诉源治理重心下沉的重要途径。乡镇、村组干部既可以协助开展法治宣传，又可以协调复杂案件的诉前调解工作并将结果反馈到相关部门，发挥乡镇、村组干部优势，搭建覆盖城乡的矛盾纠纷化解机制，实现乡镇、村组干部的上传下达功能，推动诉源治理的实质化。

（三）调解方式优化：深入推进“矛盾纠纷多元化解一体平台”

为了推动诉源治理实质化，需要通过新科技、新智能来带动传统领域转型升级，高效化解纠纷。2017年M市D区人民法院创新研发出“矛盾纠纷多元化解一体化平台”，依托互联网技术、人工智能及大数据，将咨询、风险评估、诉前调解、公证、仲裁和诉讼等有机结合，实现在线化管理与互动，联动了当事人与解纷人员、公证员及仲裁员等。由于基层法院受理案件当事人的老龄化特征、知识程度较低，对互联网使用程度不高等特征较明显，与法院的互动偏向于一次性。为了深入推动“矛盾纠纷多元化解一体平台”在诉源治理中的作用，可以提升诉前调解的信息化程度，在一体化平台上为诉前调解人员推送类案，既可以作为诉前调解人员可以依托的专业知识来源，又可以以大数据方式为当事人呈现案件结果。为当事人形成相对统一稳定的合理预判，引导鼓励当事人选择非诉纠纷解决方式，有效促进矛盾纠纷及时妥善解决。

结语

需要特别说明，诉源治理不仅需要党委政府领导下的法院的主动参与，在司法资源局限的情况下，如何盘活社会力量、与现有司法资源相结合，发挥出最大功效才是诉源治理背景下研究诉前调解制度最大的意义与启发。本文选取调解机制、诉前调解人员的性别与文化程度三个方面来量化诉前调解效果，量化指标偏向客观、可量化，可操作化，关联程度较强，在此基础上，提出了一些关于完善诉前调解的路径，但还需要在理论上进行深入思考与完善，在实践中继续印证，兹以本文抛砖引玉。通过本篇文章，更需要关注的是诉前调解制度在诉源治理背景下的导向，以及其他诉源治理措施如推动创建“无讼品牌”、诉讼辅导等是否也存在类似于诉前调解的困境，以及如何把握真正把握诉源治理的内涵，借助社会力量破除困境。

附1：

访谈一：与M市D区法院工作人员访谈记录

时间：2019 年 6 月 28 日

地点：办公室

问：M市D区人民法院每年有多少起诉前调解的案件？

答：每年都不一样，总体来说，在实现诉前调解制度后，呈现逐年递增趋势，以今年为例，截止到2019年5月16日，一共受理了300件诉前调解案件。

问：当法院受理案件的时候，怎么引导纠纷进入诉前调解呢？

答：一般而言，在立案的时候就会询问当事人是否愿意接受调解，如果当事人愿意，那么我们会根据纠纷的类型为当事人提供我们认为较为合适的调解员，或者当事人自行在调解员库里进行选择。

问：我看到300件案件中，由入驻法院的调解员调解的次数较多，造成这一现象的原因是什么呢？

答：当事人来立案后，如果有调解意愿，马上由入驻法院的调解员为其调解，可以迅速地化解矛盾，及时解决纠纷。

访谈二：与M市D区入驻法院的诉前调解人员的访谈记录

时间：2019年 7 月 1日

地点：办公室

问：你大概调解了多少起案件？

答：记不清楚，少的话每天一件，多的话每天要调解同类型的批案。

问：你在调解中有没有遇到什么问题？

答：最主要的问题就是有些当事人不相信我们的诉前调解工作，认为非要走到诉讼程序才能解决问题，即使我们为当事人做了很多解释工作，有些当事人还是不理解。另外对一些复杂的案件，确实无法调解，太专业的我们也不清楚。

问：你对诉前调解工作有什么建议？

答：现在的诉前调解的经费还是很有保障，所以我们在调解时也很有热情，但还是希望有更多不同专业、行业领域的调解员参与到诉前调解中来，毕竟现在的矛盾纠纷的行业性特点也比较明显，多引入不同专业的调解员，我们也可以向他们请教。

访谈三：与M市D区法院的当事人访谈记录

时间：2019年 7 月 2日

地点：诉讼服务中心

问：你为什么没有进行诉前调解呢？

答：到法院来就是为了诉讼的，拿到判决书的。

问：你有没有想过通过调解方式可以达到同样的目的呢？

答：没有必要，反正诉讼费也不高，直接打官司不就好了嘛，直接一步到位了。

问：那你是否了解诉前调解呢？

答：不是很了解，到法院来就是为了打官司。

附2：

M市D区人民法院300件诉前调解案件的数据统计情况