执行事务分段式区分化团队办理模式研究

——以M市D区法院改革实践为视点

夏琨（东坡法院）

论文提要：

基层法院执行团队的构建应参照审判团队的构建模式，以区分核心执行事务与执行辅助事务，一般性诉讼辅助事务与专业性执行辅助事务，准确定位执行辅助人员职能，优化执行辅助人员配置，综合考虑执行工作量、人员编制等因素，以充分满足法官办案需求为原则，配备相应的执行辅助人员，法官、法官助理、书记员、司法警察按照一定比例设置，做到各类审判辅助人员既职责清晰、各司其职，又相互配合、高效协作。在“基本解决执行难”工作中，M市D区法院积极试水执行权运行机制改革，通过运行执行事务分段式区分化团队模式，探索如何整合力量让信息化为执行服务、寻求如何在司法责任制改革中更好的对执行权进行监督、创新和完善如何在执行案件中实施繁简分流改革，优化执行案件整体协调处理进程。本文通过对M市D区法院执行事务分段式区分化团队模式的建立、运行与成效进行分析，以期凝练出真正符合当前司法实践、符合执行运行规律的有效方式方法。

主要创新观点：

在改革中不断发现问题、提出建议、完善方案，并且根据实际效果进行灵活调整，这是司法体制改革中应坚持的立场。解决执行难工作各种“难”的钥匙，显然不是单纯用员额制法官充实一线办案队伍，用人数应对执行案件井喷的现象。M市D区法院做法是运行执行事务分段式区分化团队模式，进行案件繁简分流，整合执行力量，优化执行资源配置，激活执行潜能、强化团队的独立监督作用，规范执行行为，确保执行权运行在阳光之下。笔者认为执行事务分段式区分化团队模式是值得推广的经验。

以下正文：

审判团队是人民法院为了推进案件公正高效办理，促进人力资源优化配置，组建的包含法官、审判辅助人员的审判力量配置单元。^⑴优化审判资源配置，明确审判组织权限，建立健全符合司法规律的审判权力运行机制^⑵需要进行审判团队改革。审判团队的构建作为司法责任制改革的重点，因各法院层级、所处地理位置、受理案件数量和类型、人员配置的不同而做法不一。总体来说，各地法院偏重对刑事、民事、行政审判团队的改革，而对执行团队的改革着墨较少。^⑶本文试通过对M市D区法院构建执行事务分段式区分化团队模式的思路、基础、职责分工、考评体系、运行实效、存在的问题和完善之建议进行分析，以期以此为基础凝练出真正符合当前司法实践、符合执行运行规律的执行团队构建模式，以为真正实现“基本解决执行难”出谋划策。

一、M市D区法院执行事务分段式区分化团队模式的构建思路与基础

（一）构建思路

在实施执行事务分段式区分化团队模式改革之前，M市D区法院执行方面面临的困境是随着执行案件数量的成倍增长，执行案件的特点导致程序性、事务性工作繁重，同质性工作比重大，“一人一案包案到底”的传统执行模式造成力量分散、协同困难，执行人员手里的案件像滚雪球一样越积越多，执行人员普遍陷于 “疲于奔命”局面。由此造成不规范执行、消极执行行为难以发现、难以预警。面对困难，改革应运而生。M市D区法院改革的思路一是以公正高效办案为目标，在面对持续增长的案件数量时，让人民法院的办案压力始终处于可能承受的范围；二是以法官为中心，团队内部成员权责明晰、分工协作、相互配合；三是以执行事务分段式区分化协作运行为基础，区分核心执行事务与执行辅助事务，一般性诉讼辅助事务与专业性执行辅助事务，按执行流程区分不同的实施节点，促进执行案件高效便捷办理；四以责任落实为根本，建立合理的绩效考评机制，实行执行人员分类管理，明确责任认定及追究程序，责任追究情况与法官及审判辅助人员的绩效工资挂钩，实现权责统一。

（二）构建基础

执行团队的构建要以各法院案件受理类型数量、人员配比作为基础。以M市D区法院为例：

1.受理案件数量呈逐年递增趋势。以2016年为节点，2016年之前的案件，每年增幅均达到100%以上， 2016年之后呈现稳中有升态势。

2.案件类型以合同类、财产保全类案件为主，罚金类案件呈逐年上升趋势、仲裁裁决类呈断崖式下跌趋势。

3.人员配比方面。以执行事务分段式区分化团队构建为节点，之前M市D区法院执行局共有9名执行法官，书记员及其他执行辅助人员7名，执行法官中军转干部4名、司法警察3名。执行人员大多没有参与过审判工作，程序意识不强，不规范执行行为时有发生。为推行执行事务分段式区分化团队管理改革，在 D区区委的高度重视下，区委组织部和区委编办先后批准法院选调执行工作人员6名，并在全区聘用人员职数限额内优先满足法院需求，全额纳入财政预算予以保障。团队化改革后，执行局总人数已达33人，其中员额法官7人、法官助理1人、执行员8人、司法警察6人、书记员及其他辅助人员11人，人员增幅达到83.3%。

二、M市D区法院执行事务分段式区分化团队模式的具体架构

根据执行案件办理流程，建立执行指挥中心、员额法官、执行实施、资产处置四个团队。由执行指挥中心负责财产筛查、由员额法官负责执行裁判事务、由执行人员负责执行实施事务、由第三方机构负责财产评估和处置，在执行程序内部形成有效的监督制约机制。具体职能如下表所示：

具体流程如下图所示：

（一）完善保障执行团队有效运行的制度机制

九套制度（见下表）在对执行案件流程节点进行了规范的基础上，将案件流程细化到各执行团队，厘清了团队之间、团队内部的相互分工协作模式，明确了各执行团队、团队负责人、团队成员的工作职责，做到了权力行使有章可循、有规可依。确保案件执行效率，并真正实现了公正高效办案。

制度组成图

（二）建立独立的执行指挥中心与信息化全面支撑的执行指挥平台

由一名未入员额的法官负责，确保了执行指挥中心权力行使能够得到其他执行团队的认可和信服。直接向执行局长和院长汇报工作，确保了执行指挥中心在行使执行指挥权、执行监督权、执行调度权时，排除来自其他团队的不当干扰。在人员配备上，抽调熟悉审判执行业务、程序意识强的年轻干警到执行指挥中心工作，执行指挥中心干警人数已达9人。投入50余万元全新打造功能完备、设施齐全的执行指挥平台，对执行指挥中心进行全方位的信息化改造升级。

1．升级完善执行网络查控系统。整合眉山市2.0网络查控系统、全省法院3.0查控系统、全国法院“总对总”查控系统于执行指挥中心。所有执行案件需要运用网络查控系统的，由执行指挥中心先审核后查控，有效防止了“公器私用”，提高查控的规范性和效率。2017年度执行指挥中心运用全国“总对总”网络执行查控系统，“一键查控”被执行财产1.2亿元。截止2018年7月共发起查控7600余次，冻结款项1亿余元。

2.建立执行远程指挥系统。为执行实施团队装备了车载执行指挥系统、单兵执行装备及执法记录仪，启用“智慧执行”系统，执行实施过程全面留痕，各路信号全程同步传送至执行指挥中心，由执行指挥中心对现场执行行为予以统一调度、远程指挥和全程监督。

3.建立执行网格化服务管理系统。执行指挥中心平台与东坡区网格化服务管理系统予以专线联通，执行指挥中心发出的查询信息、协助执行指令能直接到达全区456名网格员的手机终端，网格员也可与执行指挥中心进行在线沟通和信息反馈，真正做好执行工作的全域网格化。网格员协助执行工作经费纳入“诉非衔接”专项经费予以保障，每件案件给予网格员50至500元的工作经费补助。2017年度，执行指挥中心通过网格化服务管理系统向网格员发出协助查询指令540余条，根据网格员提供的线索，查找到被执行人154名，执行到位财产78万元。

4．建立失信惩戒信息发布平台。东坡区法院充分利网络化服务管理系统已基本覆盖全区主要执行联席会议成员单位的优势，建立起了失信惩戒信息发布平台，定期将失信被执行人名单推送至执行联席会议各成员单位，同时利用该平台收集各执行联席会议成员单位采取惩戒措施的情况。2017年度，执行指挥中心已将1650名失信被执行人信息送给了执行联席会议成员单位，促成“老赖”主动还债200万余元。

5.建立静默化监督管理系统。授予执行指挥中心人员执行办案系统的“院长”权限，由执行指挥中心人员对所有执行案件的流程节点、执行实施行为进行静默化全方位监督，发现问题及时反馈承办人，并督促整改。

（三）与第三方机构合作，探索网络司法拍卖事务性外包改革，全面推行网络司法拍卖

网络司法拍卖过程中，存在需进行文字输入、上传文字说明、视频及照片、展示拍卖财产、接受咨询，引领查看，封存样品等诸多相关辅助工作。为缓解程序性、事务性工作繁重，同质性工作比重大的压力，M市D区法院探索将网络司法拍卖事务性工作外包给第三方机构负责的模式，思路是网络司法拍卖相关辅助工作原则上委托给符合资质要求的社会机构或者组织承担。执行过程中需要以拍卖方式处置财产的，员额法官应当制作、送达拍卖裁定书后移交司法辅助办公室进行。司法辅助办公室收到案件后应当与辅助公司联系，由辅助公司进行委托评估、办理网络司法拍卖等具体事务。司法辅助办公室进行监督。网络司法拍卖成交并完成拍卖款接收后，司法辅助办公室应当将拍卖成交确认书移交员额法官。员额法官收到拍卖成交确认书后应当及时制作、送达成交裁定书。辅助公司协助司法辅助办公室及时办理拍卖财产交付。实际做法是与四川金沙拍卖公司合作，由拍卖公司派2名专业人员入驻法院承担网络司法拍卖事务性工作，与司法辅助办公室组成资产处置团队，除法律另有规定或不宜网络拍卖的外，所有被执行财产全部在京东网上进行拍卖处置既有效规范了网络拍卖工作，又切实减轻了执行人员工作压力。截至目前，共进行网络拍卖163件，成交量62件，成交额3130余万元，溢价率16.09%，当事人利益实现最大化。

（四）建立执行法官专业会议制度

执行法官专业会议室执行工作的重要辅助，其不仅能够及时分析执行方面的法律问题，为法官办案提供业务咨询而且能够统一执行尺度，总结执行经验。M市D区法院指定相应制度明确组成人员、具体职责、会前准备、会议流程、会后事宜^⑷，充分发挥了执行法官专业会议的“智力支持”作用。自成立以来，该会议已经召开了27次，讨论案件53件，起到了很好的作用。

（五）建立与执行事务分段式区分化团队模式相匹配的考评体系

衡量执行团队建设完备与否，考评体系的完善是重要的标志。M市D区法院的考核方式是以办案效率/工作数量/团队绩效、团队运行考核为基准，辅以办案质量/工作质量/辅助事务工作量、其他绩效的考核内容。区分员额法官、审判辅助人员、行政人员、聘用审判辅助人员，针对案件类型和员额法官的办案情况，设定7类案件绩效考核参数，建立可量化的、分类管理考核机制。^⑸

四、M市D区法院执行事务分段式区分化团队模式运行的成效

M市D区法院执行事务分段式区分化团队模式建设工作从2017年1月开始实施，逐渐完善制度并配备配强人员，一年以来，其规范执行行为、提升执行效率的作用已初步显现。

（一）执行质效稳步提升。一是法定期限内结案率指标。法定期限内结案率持续保持在95%以上，2018年已达98.38%。二是有财产可供执行案件法定期限内实际执结率指标。2017年1月1日至2018年6月30日，有财产可供执行案件法定期限内实际执结率已达到95.6%，有财产可供执行案件执行完毕平均用时从过去的81天减少到现在的57天。三是终本合格率指标。案件终本率从过去的70.56%下降至现在的22.69%。终本合格率正在逐步提升，2016年、2017年的案件，通过组织精干力量严密筛查补缺，基本能够达到90%的合格率要求。对于2018年的案件，我们通过关键节点的从严监督和把控，正在稳步提升，在数据抽取调整前已基本达到90%，数据抽取调整后，有所下降。

（二）人民群众满意度显著提升。一是涉执信访大幅下降。2017年，上级交办和我院自行受理的涉执信访案件达41件。我们通过加大执行不能的宣传、研究制定《重大案事件督办制度》及督促落实执行信访专人负责制度，实行局长、副院长、院长三级督办，大量涉执信访案件得以妥善化解。今年以来，上级交办和本院受理的涉执信访案件仅17件，同比大幅下降，且信访案件期限内办结率已达100%。二是人民群众满意度显著提升。2017年12月，区人大常委会专题听取我院基本解决执行难工作报告，并组织人大常委会组成人员和部分人大代表对我院“基本解决执行难”工作进行了评议，满意率达100%。我院执行工作先后3次获得省级以上表彰，执行局被市中级法院记集体三等功一次。

五、M市D区法院执行事务分段式区分化团队模式样本的价值意义

最高人民法院提出，基本解决执行难，要坚持以信息化建设为抓手，着力强化执行规范化建设和专业化建设，切实完善执行体制机制，努力实现执行工作各个领域的深刻变革。^⑹主要任务包括：实现执行体制改革、执行模式改革、执行管理改革、执行工作机制改革等。当然，执行体制改革需要最高人民法院通过顶层设计并自上而下推进，但其他的改革工作需要各地方法院大胆进行探索。而M市D区法院执行事务分段式区分化团队模式恰好契合了最高人民法院提出的改革要求。

（一）创新了执行模式。全力推进执行信息化进程，联合惩戒失信被执行人，畅通被执行人及其财产发现渠道，基本改变“登门临柜”查人找物的传统模式，真正破解查人找物传统执行难题是最高人民法院对执行模式提出的改革要求。从M市D区法院的具体做法看：

一是做到了失信被执行人的联合惩戒。M市D区法院以本地网格化服务管理系统为依托，建立了连通执行联席会议成员单位的失信联合惩戒系统。通过该系统，定期推送失信被执行人名单，收集各执行联席会议成员单位采取惩戒措施的情况，并作为对各执行联席会议成员单位考核的重要依据，确保了最高人民法院、国家发改委等44家单位达成的联合惩戒合作协议在东坡区真正落地生要，形成了多部门、多行业、多领域、多手段联合惩戒失信被执行人的工作新常态。

二是拓展了被执行人财产发现渠道。M市D区法院执行指挥中心依托本地网格化服务管理系统，直接连通全区456名网格员的手机终端，以联合行文方式赋予网格员协助执行职能，并给予工作经费保障，编织起了覆盖全区所有村（社）的查人找物“大网”，最大限度发现被执行人及其财产。

（二）创新了执行管理机制。以全国法院执行案件信息管理系统为依托，强化对执行程序各个环节的监督制约，严格规范执行行为，切实提高执行效率，努力增强司法公信力是最高人民法院对执行管理改革的总体要求。从M市D区法院的具体做法看：

一是建立了全覆盖的监督管理体系。M市D区法院通过执行指挥中心对执行案件流程节点、执行实施行为予以全流程监督管控，及时预警不规范执行行为，每半月发布一次流程节点信息通报。此举有效解决了在执行案件数量成倍增长的情况下，执行局长、分管院长履行监督管理职责时间和精力达不够的问题，执行指挥中心成为了院长、局长加强执行工作管理的“眼睛和耳朵”，堵塞了廉政漏洞，有效解决了消极执行、拖延执行、选择执行、乱执行等失范、违法执行行为。

二是畅通了群众诉求反映渠道。涉执信访频发，关键在于申请人对案件执行进度、案件执行情况不了解所致。M市D区法院通过在执行指挥中心设立专人信访小组，建立执行热线，以执行指挥中心全面掌握的案件信息，及时答复信访人的反映，既畅通了社会监督渠道，又消除了信息不对称情况下不事人的质疑，同时还让执行人员能专注于案件的执行。

（三）创新了执行工作机制。深挖人民法院内部潜力，理顺各种关系，完善相关工作衔接机制，努力提高执行工作效率是最高人民法院对执行工作机制改革的总体要求。从M市D区法院的具体做法看：

一是完善了保全与执行查控系统的有序衔接。M市D区法院专门研究制定了《保全申请与财产查控系统衔接实施意见》，并由执行指挥中心协调书记员办公室具体负责保全案件的网络查控工作，既降低了当事人的保全成本，又为以保全促调解、促和解、促执行打下了基础。

二是拓展了案件繁简分流领域。M市D区法院在原有的诉前“诉与非诉分流”^⑺、诉中“简案速审”^⑻分流的基础上，将案件繁简分流机制向执行领域延伸，探索建立执行案件繁简分流和执行事务集约化办理机制，最大程度发挥了执行人员个人专长，最大限度提高了执行效率，为M市D区法院获评“全国案件繁简分流机制改革示范法院”作出了重要贡献。

六、完善M市D区法院执行事务分段式区分化团队模式运行存在的问题及完善意见

M市D区法院执行事务分段式区分化团队模式改革，为全国法院在司法责任制改革中执行团队如何构建提供了基层实践经验。但通过一年以来的探索，执行事务分段式区分化团队模式在实践中还存在以下问题。

（一）团队模式构建无制度依据。第一审判团队制度改革首见于2015年9月《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》对审判团队的组成和构建较为粗略，远不能适应当今司法责任制改革的需要。截止目前，除《意见》外，尚未见任何法律对审判团队进行专业定义，因审判团队不是法定的审判组织^⑼，不能承担法律意义上的责任，“权责不统一”，明显不利于司法责任制改革的推进。第二司法责任制改革一方面明确员额法官作为独立办案主体要独立承担责任，一方面明确审判辅助人员根据职责权限和分工承担相应责任。但员额法官负有审核把关责任的，也要承担责任。故作为员额法官来说其并不能亲生经历所有案件办理环节，现阶段没有相应制度保证审判辅助人员，特别法院大量采用聘用制书记员的环境下，其工作责任心和能力能够达到员额法官的需求。如果让员额法官为其审判辅助人员的过失“买单”，既违反了过错相一致的原则，也与权责对等原则相违背。另外，因案件审理责任全部归在员额法官本身，会造成法官尽可能亲身经历案件所有环节。则法官助理制度设置意义何在？故审判团队的相应制度急需法律明确，否则司法责任制改革难以完全落实。

（二）人员流动大导致团队人员不固定问题。审判业务的专业性导致员额法官培养一个合格的审判辅助人员需要大量的时间。一个合格的审判辅助人员可以为员额法官分担大量程序性、辅助性工作，使得员额法官可以专注于案件审理、裁判文书说理等核心事项。长此以往，建立了默契、信任关系的审判团队还将和本团队的案件质效形成良性互动。但由于案多人少的压力，基层法院大量招录聘用人员作为审判辅助人员。聘用人员的性质决定了其在法院工作的不固定性，加上司法责任制改革后员额法官准入问题的限制，导致优秀的审判辅助人员因看不到入额的希望而另谋出路。审判团队人员变动不断带来的后果就是本为了推进案件公正高效办理，促进人力资源优化配置而设计的制度达不到设计的初衷。该现象笔者认为一方面可以通过提升聘用人员待遇，建立完善的聘用人员晋级制度，以期达到聘用人员的职业预期外，另一方面要完善员额法官准入、退出机制，达到能够留住优秀的审判辅助人员的目标。

（三）执行指挥中心在权力运行过程中的监督问题。正如前所述，执行指挥中心作为执行局内设的监督机关，其有监督权。但其在履行决策职能时，作为权力实施者又有谁来对其行使监督权？笔者认为一是要发挥好执行局长作为部门负责人的岗位职责，行使好管理、指导、监督和协调职责。二是要拓展执行团队负责人联席会议职能，将其对案件的咨询指导职能拓展为对执行指挥中心的监督职能。三是把执行指挥中心纳入本院的一系列关于监督制约的配套机制中来并加以完善，管理考核的规定也应同时予以适用。